鞍山市政府法制办公室在“全省创新行政执法监督体制机制工作座谈会”上的经验交流

建立全过程记录制度 完善行政执法程序规范
鞍山市政府法制办公室

执法全过程记录制度，是实施行政执法全过程监督的重要监督制度。去年以来，鞍山市在试点先行、实践应用、总结推广等方面作了一些尝试，取得了初步成果。
    一、精心组织 ，认真研究谋划，建立执法全过程记录制度
一是确立制度。行政执法全过程记录以保障行政相对人的知情权，申辩权和救济权为出发点，通过文字、音像等记录执法整个过程。基于此，市政府法制办通过深入调研，广泛征求各单位的意见，制定了《鞍山市行政执法全过程记录暂行规定》。
    二是明确内容。执法全过程记录，顾名思义，就是对执法的全过程进行记录、留痕，以便可追溯，情景再现。因此，我们要求对行政执法的全过程即从执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等行政执法整个过程进行跟踪记录，及时收集、固定案件证据，确保所有行政执法工作全程纳入跟踪管理范围。
三是细化流程。按照执法类别细化执法流程，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确，确保完整、精准、有效记录执法行为。 我们将行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法种类分别确定了全过程记录的重点、流程、标准、时限及注意事项等内容，便于操作和应用。
二、试点先行，强化指导协调，探索执法全过程记录工作模式
一是确定单位。为探索建立全过程记录工作新模式，我市将市公安局、市综合执法局、市交通执法队作为试点单位，要求其先行先试，探索建立适用于本部门的全过程记录工作机制，以便复制推广。确定公安部门主要是其基础好，装备有优势，执法要求高，工作易开展。城管综合执法历来是执法的焦点、难点，多地在现场执法出现争议，形势最迫切。我市的交通实行综合执法，“客货维培”一支队伍管，为规范执法，多年前就购置使用了执法记录仪，工作有基础。
二是突出重点。试点单位按照全过程记录暂行规定的要求，结合本部门执法工作特点，制定工作实施方案。明确工作步骤和时限要求，有计划、有重点，分层次、分类推进。
市公安局突出装备优势和办案要求围绕三个关键环节，确立执法全过程记录、可回溯式工作思路。一是接处警环节。通过执法办案民警全面配备、使用执法记录仪，实现对接处警、巡逻等现场执法活动全程动态记录。二是办案区执法环节。通过建立办案区视频监控系统，实现信息采集等执法活动的实时监控记录。三是询问环节。通过在询问室全面配备同步录音录像设备，实现对询问违法嫌疑人全程同步录音录像。
市执法局为规范执法，在提高纸质文书质量的同时，专门制定了执法记录仪使用管理规定。城市管理更多的是在现场，出现问题也多在现场。为保护当事人和执法人员双方的合法权益，要求执法人员记录仪出勤必携带，携带必使用，使用必正确，当天数据必传输，发现问题必倒查的工作机制，充分发挥执法记录仪现场记录的作用。
市交通执法队面对的多是超限超载客、货车辆，且多属过境车辆，流动性强，取证困难，执法记录仪便于取证，快速固定证据。
三是强化协调。我们不断跟进各试点单位的工作，及时研究、协调和解决工作中遇到的具体事项。加强与部门法制机构的联系和沟通，共同研究工作中法律问题、难点问题。同时，我们还邀请人大代表、政协委员视察相关单位开展全过程记录的工作情况，求得代表委员的理解支持。对工作出现的问题推动代表委员通过建议或提案来解决，如交通执法队执法装备和技术保障的资金来源问题。
四是总结推广。经过一段时间的摸索和实践，我们已经形成一种共识，初步设计了全过程记录工作模式。一是执法全过程记录以纸质文书为主要载体，辅之以音像资料将行政执法整个过程进行记录。二是记录内容为执法的全部过程，即从执法程序启动到归档管理。三是记录的重点是，受理或立案环节；办案场所执法环节；现场或调查询问环节；送达执行环节等。四是执法记录仪是音像记录的重要载体，某种程度我们所指的全过程记录就是执法记录仪记录，是单兵作战的利器。五是办公场视频手段是全方位立体记录的工具，最全面客观。六是加强全过程记录管理非常必要。疏于管理则可能侵犯当事人的合法权益，泄露国家秘密。
三、配套并行，加强监督，推动全过程记录制度深化
一是完善制度。陆续出台了行政执法法制审核、行政执法信息公开等制度。行政执法机关在做出行政执法决定前须经法制机构审查，严把执法质量关。行政处罚等行政执法决定在本部门网站或政府网站上公开，接受社会监督。
二是规范案卷。进一步完善执法台账和法律文书的制作、使用和管理制度，对行政执法活动进行全程完备的文字和音像记载。通过案卷检查来了解各项制度的执行情况，执法全过程是否全面、法制审核是否落实、重大行政处罚是否备案、规范行政裁量权等是否体现，倒逼各项制度落实，规范执法。
三是加强培训。我们通过采取集中培训、现场演示观摩等方式推广公安、综合执法部门执法全过程记录的具体做法，努力形成可推广可复制的经验，在全市范围铺开，并加强执法全过程记录应用。
通过试点，我们感到推行执法全过程记录制度，防范和减少了执法不文明、不规范行为，保障了当事人的合法权益，提高了群众满意度；促进了执法人员养成良好执法习惯，提高了执法办案质量，也有利于维护执法人员的执法权益。但也存在一些问题，有的问题短期内无法解决。主要是囿于经济条件所限，硬件设备建设水平还有很大差距。记录仪等终端设备数量、办公场所还远达不到执法全过程记录工作的需要。二是认识还有差距，个别单位和人员嫌麻烦。三是行政执法人员实际应用能力和水平还有待提高。